Nyska
metoda podziału budżetu oświatyNyska
metoda podziału budżetu oświatySkrót artykułu opisującego okoliczności wprowadzenia i podstawowe zasady funkcjonowania systemu podziału budżetu oświaty w Nysie, który został zamieszczony w numerze 2/98 Biuletynu Informacyjnego Informatyka dla szkoły firmy VULCAN. Elektroniczną wersję tego biuletynu można pobrać z tej strony.
W Biuletynie Informacyjnym firmy VULCAN można również
znaleźć inne artykuły na ten temat, m. in:
Jak
dzielić to, czego ciągle jest za mało. Sprawdzona metoda podziału budżetu
oświaty
(nr 4/2000)
oraz
Jak
zracjonalizować wydatki na oświatę, czyli o lokalnych standardach
zatrudnienia nauczycieli
(nr 1/2001).
Pod pojęciem budżet oświaty rozumie się tutaj środki finansowe przeznaczone na bieżące utrzymanie szkół.
Gmina Nysa przejęła prowadzenie szkół podstawowych 1 stycznia 1996 r. Początkowo szkoły - tak jak w czasach, gdy organem prowadzącym był kurator - nie były samodzielne finansowo. Budżet gminnej oświaty stanowił jeden wspólny worek. Na dodatek Rada Miejska wychodziła początkowo z założenia, że środki przekazane w subwencji oświatowej powinny wystarczyć na bieżące utrzymanie szkół - oczywiście nie wystarczały. Dlatego też, żeby pokryć narastające zobowiązania, w latach 1996 i 1997 budżet oświaty wielokrotnie korygowano w górę.
Taka sytuacja uniemożliwiała racjonalne wydawanie pieniędzy - szkoły nie miały żadnego interesu, by racjonalizować rozchody, ponieważ ewentualne oszczędności i tak zużywano na łatanie dziur w zupełnie innych miejscach.
Z czasem stało się jasne, że nie ma szans na znaczne powiększenie subwencji, tym bardziej, że Sąd Wojewódzki w Warszawie odrzucił pozew naszej Gminy przeciwko rządowi, a Trybunał Konstytucyjny również wydał orzeczenie niekorzystne dla gmin domagających się pełnego pokrycia przez budżet państwa wydatków na oświatę. Dlatego też konieczna była radykalna zmiana podejścia do sposobu finansowania szkół.
Wiosną 1997 r. ówczesny burmistrz, Mieczysław Warzocha zlecił nam opracowanie propozycji zasad rozdziału środków na utrzymanie szkół podstawowych w gminie Nysa.
Przed przystąpieniem do pracy uzyskaliśmy akceptację dwóch założeń na których powinny opierać się zasady podziału: po pierwsze – podział ma sens, jeśli dzielony budżet jest realny, tzn. zaplanowane w nim środki przy rozsądnym gospodarowaniu wystarczą na bieżące utrzymanie wszystkich szkół przez cały rok; po drugie - ilość środków przyznawanych poszczególnym szkołom powinna zależeć od możliwie niewielkiej ilości obiektywnych czynników, a nie od „dobrej woli” urzędników. Przyjęliśmy na samym wstępie, że podczas ustalania ilości środków przysługujących poszczególnym szkołom nie można brać pod uwagę dotychczasowych kosztów ich utrzymania, ponieważ byłoby to równoznaczne z przyznaniem swego rodzaju premii za niewłaściwą organizację. A na przykład w 1996 r. koszt bieżącego utrzymania szkoły (bez remontów i inwestycji) w przeliczeniu na 1 ucznia był w jednej z nyskich podstawówek o 39 % wyższy od średniej miejskiej i aż o 59 % wyższy od średniej trzech najtańszych placówek.
Założyliśmy także, że jako kryterium podziału pieniędzy pomiędzy szkoły nie można użyć algorytmu służącego do ustalania wysokości subwencji oświatowej, ponieważ jest on za mało dokładny – skonstruowano go bowiem w celu podziału budżetu resortu edukacji, a nie gminy. Gdybyśmy w 1997 r. dołożyli do subwencji 15% i przydzielili szkołom środki wg tego algorytmu, to na wsi starczyłoby pieniędzy na wynagrodzenia tylko w pięciu spośród osiemnastu szkół, a w mieście w poważnych kłopotach znalazłyby się dwie z ośmiu placówek. Za to w kilku innych szkołach dyrektorom wystarczyłoby pieniędzy na kupienie całkiem dobrych samochodów służbowych.
Konieczne zatem stało się opracowanie nowych kryteriów podziału.
Podstawą proponowanych przez nas zasad podziału budżetu stało się założenie, iż wielkość środków przyznanych poszczególnym szkołom powinna zależeć od miernika, którego fundamentem jest liczba uczniów.
W szkołach miejskich (wielociągowych) to właśnie liczba uczniów jest głównym czynnikiem mającym wpływ na liczbę oddziałów, ta zaś bezpośrednio decyduje o liczbie realizowanych w szkole godzin dydaktycznych, określających zasadnicze koszty utrzymania szkoły.
Odrębnego potraktowania wymagały szkoły wiejskie, w których nie ma żadnej możliwości dostosowywania liczby oddziałów do liczby uczniów, oraz, działające na specyficznych zasadach, klasy sportowe i specjalne.
Zatem wielkości wszystkich szkół prowadzonych przez gminę „sprowadziliśmy do wspólnego mianownika”, nazwanego przez nas przeliczeniową liczbą uczniów (przeliczeniowa liczba uczniów szkoły miejskiej, która nie prowadziła klas sportowych ani specjalnych była równa liczbie uczniów rzeczywistych, tzn. zapisanych w dziennikach lekcyjnych).
Bezpośrednie zastosowanie przeliczeniowej liczby uczniów jako kryterium ustalania budżetów szkół doprowadziłoby jednak do niewłaściwych rozstrzygnięć, na przykład do przyznania niektórym z nich „nagrody” za niskie wykształcenie lub niewielki staż nauczycieli. Inne placówki zaś mogłyby znaleźć się w kłopotach z powodu za wysokiego szczebla formalnego przygotowania pedagogów do pracy. Dlatego też zaproponowaliśmy uwzględnienie wpływu jaki na wynagrodzenia wywiera staż i wykształcenia nauczycieli.
Nie wszystkie wydatki szkoły można powiązać z liczbą uczniów, niektóre z nich mają charakter incydentalny czy wręcz losowy lub też zależą przede wszystkim od czynników zewnętrznych. Są to na przykład koszty urlopów zdrowotnych nauczycieli, odpraw emerytalnych lub nauczania indywidualnego. Na dodatek niektóre z tych wydatków trudno jest sensownie zaplanować w rocznym planie finansowym pojedynczej szkoły, natomiast z dużą precyzją da się je przewidzieć w skali gminy. Na przykład prognozowanie kosztów urlopów zdrowotnych nauczycieli w konkretnej placówce nie ma zwykle większego sensu. W całej gminie zaś, dzięki większej skali zjawiska i statystykom z lat ubiegłych, możliwe jest dość dokładne oszacowanie wydatków na ten cel.
Do grupy wydatków niezależnych od liczby uczniów należy również zaliczyć kwoty przeznaczone na ogrzewanie budynków, usuwanie poważniejszych awarii, duże remonty i inwestycje.
Zatem budżet oświaty należy podzielić na dwie części: pierwszą, związaną z przyjętym przez nas miernikiem zadań edukacyjnych szkoły – do podziału pomiędzy szkoły wg kryterium liczby uczniów – oraz drugą, niezwiązaną z tym miernikiem, przeznaczoną na finansowanie wydatków, o których była mowa w poprzednich akapitach.
Po rozdzieleniu części związanej z liczbą uczniów budżety szkół powinny być powiększone o dające się zaplanować wydatki niezwiązane z przyjętym miernikiem (np. koszty etatów doradców metodycznych). Do dyspozycji odpowiedniej komórki urzędu gminy zaś należy pozostawić rezerwę przeznaczoną na finansowanie ewentualnych urlopów zdrowotnych, nauczania indywidualnego itp. Środki te winny być przyznawane szkołom w miarę pojawiania się udokumentowanych potrzeb.
Obszerny i szczegółowy dokument zawierający koncepcję wraz z uzasadnieniem wzbudził sporo kontrowersji wśród radnych, dyrektorów szkół i urzędników związanych z oświatą. Pojawiły się głosy optujące za innymi rozwiązaniami. Ostatecznie jednak Rada Miejska w Nysie podjęła uchwałę, że szkoły podstawowe mają stać się od 1 stycznia 1998 r. jednostkami samodzielnie bilansującymi i zgodziła się na to, że podstawą podziału budżetu oświaty pomiędzy poszczególne szkoły będą opracowane przez nas zasady.
Pierwszym etapem wdrażania nowego systemu finansowania nyskiej oświaty było przygotowanie i zatwierdzenie arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 1997/98.
Etaty kalkulacyjne nauczycieli oraz administracji i obsługi, które szkoły mogły wykorzystać podczas tworzenia arkusza organizacyjnych zostały uzależnione, od przewidywanej przeliczeniowej liczby uczniów. Dyrektorzy otrzymali, w granicach prawa, swobodę rozdysponowywania przysługującego im limitu etatów – samodzielnie decydowali o łączeniu i tworzeniu oddziałów, wprowadzaniu podziałów na grupy lub zajęć dodatkowych czy też liczbie etatów administracji i obsługi. Dyrektorzy szkół wiejskich mogli przeznaczyć część limitu na zmniejszenie kosztów ewentualnego indywidualnego planu nauczania. Szkoły mogły również nie wykorzystywać całego limitu etatów kalkulacyjnych, dzięki czemu w bieżącym roku budżetowym dysponują większymi środkami na wydatki rzeczowe.
Dodatkowo możliwe było, po zastosowaniu odpowiednich przeliczników, zwiększanie liczby etatów administracji i obsługi kosztem liczby etatów kalkulacyjnych nauczycieli lub na odwrót – zwiększanie liczby etatów kalkulacyjnych nauczycieli kosztem etatów administracji i obsługi.
Na rok szkolny 1997/98 dyrektorzy szkół mogli zaplanować 1,22 godziny przeliczeniowej zajęć nauczycieli oraz 0,015 etatu administracji i obsługi na 1 ucznia przeliczeniowego.
Liczbę godzin przeliczeniowych w szkole ustala się dodając wszystkie godziny zajęć nauczycieli po przeliczeniu wszystkich pensów nauczycielskich na pensum osiemnastogodzinne. Po podzieleniu ilości godzin przeliczeniowych przez 18 otrzymujemy liczbę etatów kalkulacyjnych.
Szkołom wiejskim, w których, zdaniem Komisji Oświaty i Zarządu Gminy, uzasadnione było wprowadzenie indywidualnych planów nauczania, udzielono indywidualnych zezwoleń na przekroczenie limitów.
Nowe podejście do określania organizacji szkół najbardziej widoczne efekty przyniosło w mieście.
W roku szkolnym 1996/97 pomiędzy szkołami występowały duże różnice liczby etatów kalkulacyjnych nauczycieli przypadających na jednego ucznia – przedstawia je wykres I.
W roku szkolnym 1996/97 różnice te zostały zniwelowane. Wszystkie szkoły miejskie zmieściły się w ustalonych limitach, co widać na wykresie II.
Dane szkół nr 3 i nr 6 przedstawiono łącznie, ponieważ „szóstka” – szkoła, w której uczyło się zaledwie 120 dzieci – 31 sierpnia przestała istnieć, a jej uczniowie przeszli do „trójki”.
Wykres III pokazuje na jak znaczne zmiany w zatrudnieniu zdecydowali się dyrektorzy, aby dopasować organizację swoich szkół do limitów wynikających z liczby uczniów. Warto zwrócić uwagę, że w wielu szkołach redukcje zatrudnienia nie są proporcjonalne do zmian liczb uczniów. Widać również, iż zastosowano różne sposoby ograniczania liczby etatów nauczycielskich – nie tylko zmniejszanie liczby oddziałów. Mało prawdopodobne jest uzyskanie takich efektów w rezultacie wydanych przez organ prowadzący nakazów zmniejszania liczby oddziałów – z własnego doświadczenia wiemy jak skutecznie dyrektorzy szkół potrafią unikać wykonania takich poleceń. Wprowadzony u nas mechanizm sprawia natomiast, że szkoła jest zainteresowana w poszukiwaniu optymalnych dla siebie rozwiązań.
W lipcu 1997 r. Nysa przeżyła powodziowy kataklizm, przez co budżetowa krótka kołdra stała się jeszcze krótsza. Zatem konieczne było precyzyjne oszacowanie minimalnej ilości środków niezbędnych do zapewnienia bieżącego utrzymania szkół i pozwalających na zrealizowanie uchwały Rady Miejskiej zakładającej przydzielenie samodzielnych budżetów poszczególnym placówkom.
W listopadzie 1997 r., wspólnie z dyrektorem GZO (Gminnego Zarządu Oświaty - jednostki zajmującej się obsługą finasowo-księgową szkół) - Józefem Adamowem oraz główną księgową GZO Leokadią Polak, przeprowadziliśmy niezbędne wyliczenia. W takich sytuacjach najtrudniejsze jest zwykle określenie wydatków na płace. My posłużyliśmy się przy tym zestawem unikalnych programów komputerowych firmy VULCAN, które, wykorzystując dane przekazane przez szkoły w postaci elektronicznej bądź na papierowych formularzach, umożliwiają bardzo dokładne odzwierciedlenie rzeczywistych kosztów płacowych wynikających z istniejącej organizacji placówek.. Odbyło się to w następujący sposób:
- liczebności i planach nauczania każdego oddziału z osobna;
- przydziałach płatnych obowiązków nauczycieli (dane typu: w SP nr X nauczyciel Jan Kowalski ma 15 godzin lekcji języka polskiego, 4 godziny nauczania indywidualnego oraz wychowawstwo w 4b);
- wykształceniu, stażu pracy, oraz innych czynnikach kształtujących wynagrodzenia nauczycieli.
Obliczenia te bardzo dokładne odzwierciedlają rzeczywiste koszty płacowe wynikające z istniejącej organizacji placówek. Kwota niezbędna do pokrycia wydatków rzeczowych została ustalona na podstawie szacunków przeprowadzonych przez GZO. Poza tym musieliśmy uwzględnić rezerwy na urlopy zdrowotne, odprawy itp.
W sumie wyliczona przez nas kwota - 14 600 000 zł - była wyższa od przewidywanej subwencji oświatowej o ok. 1 mln zł, tj. o 7,35% (kwota ta nie obejmuje wydatków na remonty i utrzymanie GZO). Uznaliśmy, że mniejsza ilość środków uniemożliwi przyznanie szkołom budżetów wystarczających na cały rok kalendarzowy.
Burmistrz i radni przyjęli nasze argumenty, toteż na początku 1998 r. władze gminy zerwały z dotychczasową praktyką przyznawania oświacie nierealnego budżetu.
Budżet oświaty został uchwalony i, wspólnie z kierownictwem GZO, musieliśmy go szybko podzielić. Trzeba było określić budżety poszczególnych placówek w rozbiciu na wydatki płacowe, koszty ogrzewania oraz tzw. segment swobodny, który rozdysponować miał dyrektor szkoły. W tym celu należało przejść przez kilka następujących po sobie etapów.
Na tym etapie do budżetów poszczególnych szkół przypisaliśmy przede wszystkim:
Rezerwa GZO wyniosła w sumie 672 845 zł. – środki te będą przenoszone do budżetów poszczególnych szkół w miarę pojawiania się potrzeb.
Podczas określania wielkości środków na wydatki płacowe (§ 11 z pochodnymi) w części związanej z liczbą uczniów niezastąpiony był Zbiorczy arkusz organizacyjny, ponieważ program ten umożliwia szybkie i precyzyjne selekcjonowanie danych uwzględnianych podczas obliczeń. Dzięki temu mogliśmy rozłącznie potraktować koszty płacowe zaliczane do części budżetu związanej z liczbą uczniów i do części niezwiązanej z liczbą uczniów dla każdej szkoły z osobna.
Nie opisujemy tutaj wzorów służących do określania przeliczeniowych liczb uczniów dla poszczególnych rodzajów szkół. Czynimy tak ze względu na fakt, że wzory te muszą być modyfikowane w zależności od miejsca ich użycia, ponieważ przeliczeniową liczbę uczniów ustala się w odniesieniu do modelu szkoły, który wynika z przepisów oraz możliwości finansowych i preferencji organu prowadzącego, a czasami również innych czynników, np. zgody biskupa diecezjalnego na prowadzenie jednej godziny religii.
Skorygowaną liczbę uczniów otrzymywaliśmy po przemnożeniu przeliczeniowej liczby uczniów przez współczynnik opierający się na stosunku kosztu jednego etatu w szkole do średniego kosztu jednego etatu w mieście (w przypadku szkół miejskich) lub na wsi (w przypadku szkół wiejskich). Przy tym współczynnik ten uwzględniał fakt, że koszty płac nauczycieli stanowią około 80% ogółu kosztów części budżetu związanej z liczbą uczniów. Również podczas tych wyliczeń niezbędny okazał się Zbiorczy arkusz organizacyjny.
Ustalenie kwoty przypadającej na 1 ucznia po korekcie i wyliczenie związanej z liczbą uczniów części budżetu każdej szkoły było już bardzo łatwe. Tę część budżetu każdej szkoły wyliczyliśmy mnożąc kwotę przypadającą na jednego ucznia po korekcie przez skorygowaną liczbę uczniów.
Segment swobodny, czyli kwotę, którą dyrektor szkoły mógł rozdysponować samodzielnie, stanowiła różnica pomiędzy całością części związanej z liczbą uczniów i przewidywanymi wydatkami płacowymi w tej części.
Tabela II przedstawia budżety poszczególnych szkół na rok 1998. Warto bliżej przyjrzeć niektórym uwarunkowaniom tego podziału.
Z analizy tabeli I i II wynika, że wielkości segmentów swobodnych poszczególnych szkół nie zawsze są proporcjonalne do skorygowanej liczby uczniów. Po części jest to skutek decyzji dyrektorów, którzy nie wykorzystali limitów zatrudnienia. Największe, choć w znacznym stopniu wymuszone, oszczędności na funduszu płac poczyniono w SP7. Szkoła ta bardzo ucierpiała w czasie powodzi i w pierwszych miesiącach 1998 roku nie miała jeszcze technicznych możliwości realizowania wszystkich zaplanowanych wcześniej zajęć pozalekcyjnych. Zatem zaoszczędzone wskutek tego pieniądze mogły być przeznaczone na remont i polepszenie wyposażenia szkoły.
Różnice wielkości segmentów swobodnych mogą być także spowodowane innymi przyczynami. Na przykład SP2 ma 961,83 uczniów po korekcie, SP12 zaś – 658,44, ale segment swobodny „dwójki” jest mniejszy od segmentu swobodnego „dwunastki”. Dzieje się tak z powodu znacznego zróżnicowania kosztów wynagrodzeń pracowników administracji i obsługi. Wprawdzie szkoła nr 2 mieści się w limicie etatów, lecz płace jej pracowników są o wiele wyższe niż w sąsiedniej „dwunastce” – średni koszt etatu (z uwzględnieniem założonej dla całej gminy stopy podwyżek) wynosi 12 630 zł w SP2, czyli 110% średniej gminnej i tylko 11 329 zł, tj. 98% średniej w SP12.
Tego typu zróżnicowanie wynagrodzeń powstało dawno temu w trudnych do ustalenia okolicznościach i na pewno nie ma teraz racjonalnego uzasadnienia, zostało ono jednak utrwalone przez stosowaną od wielu lat praktykę określania dla wszystkich szkół jednakowych współczynników wzrostu płac administracji i obsługi. A przecież dziesięcioprocentowa podwyżka płac w „dwunastce” nie wystarczyłaby do zrównania wynagrodzeń, nawet przy braku podwyżki w „dwójce”. Można przypuszczać, że nowy system określania budżetów szkół doprowadzi z czasem do zmniejszenia zróżnicowania płac ludzi wykonujących podobne zadania ze zbliżoną efektywnością.
Wykres IV przedstawia porównania jednostkowych kosztów wynagrodzeń w poszczególnych szkołach. Widoczne na nim zróżnicowanie kosztów etatów nauczycielskich jest oczywiście uzasadnione obowiązującym systemem wynagradzania.
Przyjrzyjmy się teraz kosztom utrzymania szkół w przeliczeniu na jednego ucznia rzeczywistego, czyli faktycznie zapisanego w dzienniku. Wykres V zwiera informacje o wielkościach bezwzględnych, wykres VI zaś powala na porównanie tych kosztów do średnich wydatków na 1 ucznia w mieście.
Jak widać w mieście koszty te są wyrównane. Większe wydatki na 1 ucznia w „dwójce” spowodowane są sportowym charakterem tej szkoły, na koszty „piątki” zaś duży wpływ mają mieszczące się w jej strukturze oddziały szkoły specjalnej.
Na wsi zróżnicowanie kosztów jednostkowych pozostało bardzo duże. Wynika to ze specyficznych warunków organizacyjnych małych szkół. Szczególnie drogie w utrzymaniu są szkoły, w których z różnych względów wskazane jest stosowanie indywidualnych planów nauczania.
Wykres VI jednoznacznie wskazuje, dlaczego w naszej gminie subwencja oświatowa nie może wystarczyć na potrzeby szkół. Po pierwsze zdecydowaną większość kosztów utrzymania klas sportowych i specjalnych gmina musi ponieść z własnych zasobów. Po drugie zaś zgodnie algorytmem subwencji koszt na jednego ucznia szkoły wiejskiej może stanowić 133% takiego kosztu w mieście, a u nas wskaźnik ten często przekracza 200%.
Władze gminy mają wybór pomiędzy „dobrowolnym” ponoszeniem wszystkich kosztów wynikających z takiej a nie innej struktury szkolnictwa, a dopasowaniem tej struktury do wielkości subwencji. Oczywiście możliwe jest zastosowanie jakiegoś wariantu pośredniego. Jednak niezależnie od decyzji, jakie zostaną podjęte w przyszłości, zaproponowany przez nas system pomyślany jest tak, by każda istniejąca szkoła otrzymywała budżet umożliwiający jej prawidłowe funkcjonowanie.
W okresie opracowywania i wdrażania metody autorzy byli dyrektorami nyskich szkół podstawowych i doradcami burmistrza do spraw systemu finansowania szkół.
© 1998 Copyright by VULCAN